Heeft ontwikkelingssamenwerking nog zin? Het is een vraag die velen bezighoudt en steeds vaker negatief beantwoord wordt. Volgens Sander Schot en Hans Valkenburg is hulp een menselijke plicht zolang er lijden is en kan het wel degelijk zinvol zijn. Het Westen moet dan wel de drivers seat leren opgeven. De ontvanger zal zelf bepalen wanneer hij van wie, in welke vorm hulp ontvangt.
Na ruim vijftig jaar hulpverlening lijkt het ‘goede doel’ het moeilijker te hebben dan ooit. We hebben na al die jaren nagenoeg niets bereikt met de geïnvesteerde 2,3 biljoen dollar, aldus econoom en Wereldbank-spijtoptant Easterly over ontwikkelingshulp. Resultaat blijft maar uit, moppert het Westen. Bovendien wordt het vakgebied door de toenemende verwikkeling met mondiale mensenrechten-, milieu-, voedsel- en energievraagstukken steeds complexer. We kunnen weinig veranderen aan armoede en moeten het maar met rust laten, is een veel gehoorde conclusie. Misschien gebeurt er een wonder, zoals in China? Is empathie inruilen voor apathie het devies? Of kunnen we lessen trekken uit het verleden en is er toch een toekomstperspectief te schetsen voor ontwikkelingssamenwerking, met een rol voor het Westen? Een poging.
Fenomenologie
De psychologische roman ‘De gifhouten bijbel’ van Kingsolver geeft een prachtige maar dramatische fenomenologie van de Westerse inmenging in den vreemde. Het verhaalt over een Amerikaanse dominee die samen met zijn jonge gezin diep in de jungle van Congo uitgezonden wordt om er als zendeling de bevolking te bekeren. De man is helemaal overtuigd van de juistheid van zijn beschaving en geloof en wil niets liever dan inwoners van zijn dorp uit hun achterlijke en goddeloze situatie bevrijden. Niets is minder logisch volgens de ongeduldige zendeling. Het pakt jammerlijk anders uit. Hij raakt verstrikt in de kluwen van Afrikaanse schijn en werkelijkheid, miscommunicatie en misinterpretatie. De lokale bevolking begrijpt hem niet en zijn missie mislukt totaal. Het gezin valt uit elkaar en de gezinsleden raken volledig vervreemd van hem en elkaar. Het boek van Kingsolver geeft geraffineerd weer hoe Westers idealisme, daargelaten of deze christelijk, humanistisch of anderszins geïnspireerd is, doodloopt tegen een wereld die veel complexer is dan deze aanvankelijk lijkt te zijn. Wie het boek leest vraagt zich af of het überhaupt zin heeft je te mengen in die vreemde verre wereld. Laat staan hoe je daar armoede bestrijdt!? En wat is ontwikkeling eigenlijk? Vragen die al heel wat jaarkringen kennen.
Abraham
Hulpverlening heeft Abraham gezien, kopte de media rond de millenniumwisseling. In feite is het echter tijdens de koloniale periode al begonnen met zendelingen die met een life long commitment vertrokken naar onbekende gebieden om daar zielen te redden. Hulpverlening was een bijproduct in de vorm van onderwijs of ziekenverzorging. Grootschalig waren de interventies toen niet, maar groots waren de mensen die zich gedurende een leven lang volledig gaven en zich verdiepten in de lokale cultuur en taal.
Pas na de Tweede Wereldoorlog ging deze situatie over in het structureel aanbieden van hulp van de zelfverklaarde beschaafde ‘Eerste Wereld’ aan de onderontwikkelde ‘Derde Wereld’. Vanuit het maakbaarheidsideaal begaven voormalige kolonisators zich met tomeloze energie tezamen met de pas opgerichte multinationale VN, met in haar kielzog de Wereldbank (wederopbouw) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF, monetaire waakhond), naar het Zuiden om de mensen daar te redden uit hun misère. De geschiedenis van ontwikkelingssamenwerking begint derhalve na de Tweede Wereldoorlog en laat zich verdelen in twee hoofdperioden: de Koude Oorlog (1946-1989) en de Post-Koude Oorlog (1990-heden).
Koude Oorlog
Gedurende de eerste periode verliep hulpverlening vaak langs de ideologische en fysieke scheidslijnen van de Koude Oorlog. Het perspectief was toen niet zelden dat van de grootmachten en hun bondgenten. Aan het prille begin van deze periode stond het belang van de gever zelfs expliciet centraal bij het maken van beleid in bijvoorbeeld Nederland. Dit ging al snel over in planmatige economische en technische ondersteuning van ‘Derde Wereldlanden’ om in hoog tempo deze achtergebleven landen mee te nemen in de vaart der volkeren en hen in de Westerse invloedsfeer te houden. Een optimisme naar analogie van het succesvolle Marshallplan, waarmee de VS haar bondgenoten razend snel uit het economische dal als gevolg van de Tweede Wereldoorlog wist te trekken. Landen doorlopen een aantal stadia van ontwikkeling, zo was de gedachte, en dit proces moest versneld worden voor de achterblijvers.
In de jaren zestig, het eerste officiële VN-Ontwikkelingsdecennium, ging het aanvankelijk ook redelijk goed in een aantal landen en verwierf ontwikkelingshulp een steeds belangrijkere positie in de wereldpolitiek. Nederland kreeg bijvoorbeeld een minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Ook steeg het budget voor ontwikkelingssamenwerking en nam het aantal particuliere organisaties voor ontwikkelingshulp snel toe. In Geneve werd de UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) opgericht, de VN-ontwikkelingsdenktank. De verwachting was dat het armoedeprobleem snel opgelost zou zijn.
Crises
De jaren zeventig brachten vertwijfeling. Het optimisme van de jaren zestig leek ongegrond: armoede bleek veel hardnekkiger dan verwacht. De wereld kreeg bovendien te maken met een grondstoffencrisis welke de arme landen dubbel trof: de oliecrisis enerzijds en het instorten van de grondstoffenprijzen anderzijds. Hierdoor werd import voor hen duurder en bracht export minder op. De schuldenlast aan de Wereldbank en het Westen als gevolg hiervan steeg enorm. Duidelijk werd dat technische en financiële hulp alleen niet voldoende was, er moest ook iets gedaan worden aan de internationale handels- en financiële structuren. De VN en UNCTAD streefden naar een nieuwe internationale economische orde met self-reliance als adagium voor de arme landen. Ontwikkelingshulp moest ontwikkelingssamenwerking worden.
SAP’s
In de jaren tachtig werd niettemin duidelijk dat de arme landen niet van hun schuldenlast af zouden komen. De financiële injecties en technische assistentie aan ontwikkelingslanden bleken niet voldoende. De vermaledijde structurele aanpassingsprogramma’s (SAP’s) van het duo Wereldbank en IMF werden geïntroduceerd om de landen volgens een set strenge neoliberale regels uit hun financiële misère te helpen. Ze pakten echter desastreus uit voor de economische ontwikkeling van de arme landen. Ontwikkelingslanden moesten snoeien in hun begrotingen, wat ten koste ging van de investeringen in menselijk kapitaal. Ondanks de herschikking van bepaalde schulden, wat enigszins verlichting gaf, was de negatieve spiraal een feit.
Anderzijds kende de jaren tachtig ook de opkomst van de Aziatische Tijgers. Een aantal Oosterse landen maakten op eigen kracht een enorme economische groei door. Dit leidde tot een nieuwe discussie over de effectiviteit van de methoden van ontwikkelingshulp. Tenslotte nam de rol van de media als waarnemer van menselijk leed een enorme vlucht in dit decennium. Dit leidde tot grote internationale compassie en een toename van noodhulpacties zoals het befaamde Live Aid concert voor Ethiopië, met destijds anderhalf miljard kijkers.
Post-Koude Oorlog
De Muur viel eind jaren tachtig en daarmee verviel de wereldorde van de Koude Oorlog. Nieuw optimisme en een nieuw mondiaal liberalistisch perspectief diende zich aan, filosofisch onderbouwd in het beroemde boek ‘Het einde van de geschiedenis en de laatste mens’ van Fukuyama. De wereld zou een gobal village worden waar vrije marktwerking en vrijhandel, het doel van de in 1995 opgerichte Wereldhandelsorganisatie, zouden gaan afrekenen met het armoedeprobleem. Op die leest had toenmalig Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Pronk zijn beleid aanvankelijk ook geschoeid. Maar het zou anders uitpakken dan verwacht. De noodzaak voor beide grootmachten om ontwikkelingslanden binnen hun invloedsfeer te houden verviel, waardoor een belangrijk deel van hun hulp plotsklaps wegviel. Wereldwijd staken allerlei sluimerende lokale etnische en religieuze conflicten de kop op vanwege het ontstane machtsvacuüm en opportunistische politici. Het aantal ontheemden nam hierdoor enorm toe.
Na 2000
Het magische jaar 2000 diende zich aan. In New York kwamen 189 landen tot de millenniumverklaring, waarin acht millenniumdoelen – de Millennium Development Goals (MDG’s, zie kader) – opgenomen waren. Een internationale afspraak die zijn precedent niet kende! Dé ultieme poging om armoede in de breedste zin van het woord nu eens echt op grote schaal aan te pakken. Onder leiding van professor Sachs, het brein achter de MDG’s, mocht weer gedroomd worden. De droom werd echter hard verstoord door de catastrofe van 9/11. Een nieuwe dimensie werd aan ontwikkelingssamenwerking toegevoegd: de bestrijding van het internationale terrorisme. Maar 9/11 staat ook symbool voor de clash of cultures, het christelijke Westen tegen het islamitische Oosten. De neutraliteit van Westerse ontwikkelingswerkers staat steeds meer onder vuur en ze worden vaker slachtoffer van agressie. Ontwikkelingshulp krijgt een dubbele agenda en komt in het teken te staan van conflictpreventie en -beheersing. Want, zo luidt de gedachte, als de economische ontwikkeling in landen als Afghanistan gunstig is, zal de steun voor het internationale terrorisme afnemen.
Alsof het bovengenoemde niet genoeg is dienen de rampzalige gevolgen van mondiale milieuproblemen als vervuiling, ontbossing en erosie zich sindsdien in versneld tempo aan. Het zal op termijn leiden tot global warming en ongekende milieurampen, die vooral de allerarmsten in landen als Bangladesh zullen gaan treffen. Daarnaast dient China zich als sterspeler aan op het wereldtoneel en verandert deze economische grootmacht, die weinig opheeft met mensenrechten, de internationale spelregels in hoog tempo. Het nieuw aangebroken tijdperk brengt dus allerminst rust. Het ontwikkelingsvraagstuk wordt alleen maar complexer en de muren tussen ontwikkelingssamenwerking en andere beleidsgebieden als defensie, buitenlands beleid en milieu vallen helemaal weg. Ontwikkelingssamenwerking wordt internationale samenwerking.
Bedenkingen
De geschiedenis leert dat er op macroniveau veel bedenkingen zijn over de effectiviteit van de hulp. Easterly maakt korte metten met grote plannen als de MGD’s om armoede uit te bannen. Gelden deze bedenkingen ook voor de Nederlandse ontwikkelingshulp en ook op micro niveau? Onderzoek door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) heeft onlangs het door Nederland uitgevoerde bilaterale Afrikabeleid tussen 1998 en 2006 geëvalueerd. Eén van de belangrijkste bevindingen is dat de hulp niet de allerarmsten bereikte, en dat niet met zekerheid gesteld kan worden of de hulp daadwerkelijk heeft geholpen. Ook naar de ontwikkelingshulpinspanningen op microniveau is onderzoek gedaan. Hoewel veel non-gouvermentele organisaties (NGO’s) er in slagen duurzame verbeteringen te realiseren voor de allerarmsten en lokale NGO’s te versterken, is ook hun vermeend gedrag niet onbesproken. Een symptoom van het gebrek aan legitimiteit is de opkomst van particuliere hulpinitiatieven (zie kader). De opvatting dat kleine particuliere hulpinitiatieven beter zijn dan de gevestigde NGO’s is door de Nijmeegse onderzoeker Lau Schulpen eind vorig jaar echter gecorrigeerd. Veel idealistische doe-het-zelvers hebben te weinig kennis van de context, dragen geen kennis over en werken niet duurzaam.
Complexiteit
Welke lessen kunnen we trekken uit vijftig jaar ontwikkelingshulp? De armoedeproblematiek is buitengewoon complex en volgt niet een simpele causaliteit. De toekomst is in grote mate onvoorspelbaar. Door bijvoorbeeld de gestegen voedselprijzen op de wereldmarkt lopen we direct enkele jaren achter in de poging om voor 2015 de MDG’s te halen. En wat te denken van de klimaatverandering en de problemen die dat met zich meebrengt? Waarom bestaat er dan behoefte aan een nieuw Groot Plan dat eindelijk kan afrekenen met de armoede in de wereld? We willen resultaten zien en hebben behoefte aan een handelingsperspectief omdat we niet kunnen tolereren dat één miljard mensen in extreme armoede leeft terwijl wij er warmpjes bijzitten. Maar als ontwikkelingshulp deze één miljard mensen niet uit de misère trekt, moeten we dan niet veeleer onze pijlen richten op die probleemlanden waar deze allerarmsten leven en deze landen door militaire interventie, nieuwe wetten en economische ontwikkeling assisteren? Volgens Collier is dit de oplossing (zie kader), maar de praktijk in Afghanistan en Irak laat de complexiteit in alle hevigheid zien en het is zeer de vraag of de allerarmsten daadwerkelijk beter af zijn.
Financieringsvoorwaarden
Vijftig jaar ontwikkelingshulp heeft ook laten zien dat vraaggestuurde hulp kansen biedt. Vraaggestuurde hulp vraagt om maatwerk, focus en complementariteit. Het vraagt ook om erkenning van de complexiteit van de armoedeproblematiek, zonder dit argument te gebruiken om geen verantwoording af te hoeven leggen over de hulpinspanning. Het Westen moet uit de drivers seat en de allerarmsten moeten in staat worden gesteld zelf te bepalen wanneer, van wie en in welke vorm hulp wordt ontvangen. Nu wordt de hulparchitectuur (zie kader) bepaald door de financieringsvoorwaarden van donerende landen. Financieringvoorwaarden die niet het beter begrijpen van de context beloont, maar het bereiken van snelle en tastbare resultaten; niet de arme in het centrum zet, maar het volgen van bureaucratische procedures; niet de oorzaken van de armoede oplost, maar de symptomen bestrijdt; geen missers wil horen, maar alleen success stories; niet verantwoording aflegt aan de armen, maar aan de donor. De donerende landen moeten hun financieringsvoorwaarden grondig aanpassen. Maar ook de lui geworden NGO’s moeten hun verantwoordelijkheid oppakken. Dit zal soms betekenen dat een ongemakkelijk verhaal verteld moet worden en er geen plaats meer is voor snelle marketing waarin zielige kindertjes met maar tien euro per maand weer helemaal boven Jan zijn. Bescheidenheid, geduld en moed om het echte verhaal te vertellen! Ook als het nog eens vijftig jaar duurt.
Sander Schot is beleidsmedewerker voor ZOA Vluchtelingenzorg en Hans Valkenburg is Internationaal Interim Manager Finance en freelance journalist, beiden zijn werkzaam geweest als ontwikkelingswerker in Afrika.
kader 1: De hulpfases
Binnen ontwikkelingssamenwerking worden drie stadia onderscheiden van hulpverlening: noodhulp, wederopbouw en structurele ontwikkeling (development). Soms is ontwikkeling een lineaire lijn van noodhulp naar structurele ontwikkeling, maar in de meeste conflictgerelateerde rampgebieden is dit niet het geval. Afstemming en coördinatie van de hulp tussen de verschillende spelers maar ook tussen de hulpfases is van groot belang om duurzame resultaten te boeken.
Noodhulp
Noodhulp, of humanitaire hulp, wordt verleend bij crises als gevolg van een natuurramp of een conflictsituatie, zoals de Tsunami in 2004. Noodhulp krijgt vaak veel media-aandacht en donoren maken hiervoor veel geld beschikbaar. Bekend zijn noodhulporganisaties als het Internationale Rode Kruis en Artsen zonder Grenzen, die vaak snel ter plaatse zijn om dekens en voedsel uit te delen, medische hulp te bieden en drinkwatervoorzieningen aan te leggen. Noodhulp is over het algemeen van korte duur en gericht op levensreddend handelen. In sommige situaties kent de noodhulp helaas een meer structureel karakter zoals in Darfur. In dit laatste geval wordt wel gesproken over complex emergencies. In complex emergencies is sprake van afwezigheid van veiligheid en het overheidsgezag. Landen waar complex emergencies zich voordoen worden fragiele staten genoemd.
Wederopbouw
Wederopbouw komt na noodhulp. De televisiecamera’s zijn door naar de volgende ramp, maar nog steeds ontbreken de middelen voor mensen om hun bestaan op te bouwen. In deze fase is vaak veel geld nodig voor basisvoorzieningen, zodat kinderen weer naar school kunnen gaan en er medische voorzieningen zijn die door de overheid onderhouden kunnen worden. De bereidheid bij donoren om deze activiteiten te financieren is veel minder groot dan bij humanitaire hulp, terwijl het zo belangrijk is om te voorkomen dat er weer levenbedreigende situaties ontstaan. Hoewel wederopbouw vaak geassocieerd wordt met fysieke hulp, is ook veel hulp gericht op training en capaciteitsopbouw.
Structurele ontwikkeling
Structurele ontwikkeling is hulp van de lange adem. Centraal staat het bestrijden van armoede. Donoren financieren structurele ontwikkeling veelal via de overheid van het ontvangende land. Over de effecten van deze hulp is veel gedebatteerd en herhaaldelijk heeft het politici een argument gegeven om hulp maar helemaal op de schop te nemen. De meeste ontwikkelingsorganisaties in Nederland werken niet direct met de ontvangers van de hulp, maar werken via lokale organisaties aan armoedebestrijding.
kader 2: De hulparchitectuur
Binnen de internationale ontwikkelingshulp bepalen vier actoren het spel: donerende landen, multilaterale instellingen, ontvangende overheden en maatschappelijke organisaties (niet-gouvernementele organisaties: NGO’s).
Donerende landen
Donerende landen die met meer dan 0,7% van het Bruto Nationaal Product relatief het meest aan ontwikkelingshulp geven zijn Noorwegen, Zweden, Nederland, Luxemburg en Denemarken In 2007 werd er in absolute zin totaal meer dan honderd miljard USD aan ontwikkelingshulp gegeven, waarvan eenentwintig miljard door de VS en zes miljard door Nederland. Nieuwe donoren die het wereldtoneel betreden zijn Saudi-Arabie, China, Rusland en India.
Multilaterale instellingen
Multilaterale instellingen krijgen hun financiering van donerende landen. De Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds houden zich bezig met leningen en subsidies om de economie van landen vlot te trekken. In noodhulpsituaties neemt de VN vaak het voortouw in de coördinatie van de hulp.
Ontvangende landen
Van het geld dat aan de ontvangende landen wordt verstrekt komt ongeveer zeventig procent direct van donerende landen (bilateraal) en ongeveer dertig procent via multilaterale kanalen. Het belang van donorcoördinatie en harmonisering van plannen voor ontvangende landen is onmiskenbaar. Onderzoek van de Wereldbank wijst uit dat het gemiddelde aantal donors per ontvangend land is verdrievoudigd in de afgelopen veertig jaar. In 2005 is het Verdrag van Parijs opgesteld waar donerende landen zich committeren aan coördinatie van de hulp en het respecteren van lokaal eigenaarschap door de ontvangende landen, en waarbij de ontvangende landen meer inspraak krijgen in de bestemming en beheer van de donor gelden.
NGO’s
Een veel kleiner bedrag wordt door de donor landen gegeven aan NGO’s. Veel NGO’s zijn daarom afhankelijk van giften van hun particuliere achterban. Geschat wordt dat in 2007 in Nederland ongeveer 440 miljoen euro werd gedoneerd door particulieren. Ook bedrijven raken steeds meer geïnteresseerd om aan ontwikkelingshulp te doen. De meeste NGO’s in het Westen hebben directe banden met lokale NGO’s in ontwikkelingslanden en ondersteunen deze financieel en inhoudelijk. Sinds enige jaren neemt het aantal kleine stichtingen en privé-initiatieven toe en ligt het primaat niet meer bij de professionele NGO’s .
kader 3: Hedendaagse invloedrijke denkers
Jeffrey Sachs
In 2005 publiceerde Jeffrey Sachs zijn boek ‘The End of Poverty’. In zijn boek beargumenteert Sachs dat extreme armoede door zorgvuldig geplande ontwikkelingshulp de wereld uit geholpen kan worden voor het jaar 2025. Hij vergelijkt het probleem met een ladder. De meest arme landen hebben hulp nodig bij het bereiken van de eerste sport van de ladder. Zodra die is bereikt, zal de wereldeconomie de rest doen en kan het land zonder assistentie mee in de vaart der volkeren. Om landen die eerste sport te laten bereiken moeten er specifieke economische barrières geslecht worden. Na een ‘klinische’ diagnose hoeft het economische doktersrecept slechts uitgevoerd te worden.
In zijn boek gaat Sachs ook in op de millenniumdoelen (MDG’s), waarvan hij zelf één van de grootste pleitbezorgers is geweest. Voor hem is het bereiken van de MDG’s een eerste stap om extreme armoede uit te bannen. Om dit alles mogelijk te maken moet er minimaal 135 miljard USD per jaar worden gegeven. Dat betekent dat alle landen in het Westen 0,7% van het BNP voor ontwikkelingshulp zouden moeten bestemmen.
De MDG’s zijn:
1. Het uitbannen van armoede en honger;
2. Het bereiken van een universele basiseducatie;
3. Gelijkwaardigheid tussen mannen en vrouwen;
4. Kindersterfte tegengaan;
5. Het tegengaan van moedersterfte;
6. Het uitbannen van HIV/AIDS, malaria en andere ziekten;
7. Bescherming van het milieu, iedereen schoon drinkwater en minder mensen in sloppenwijken;
8. Het ontwikkelen van een wereldwijde samenwerking voor ontwikkeling.
William Easterly
Na het grenzeloze optimisme van Sachs drukt William Easterly de stemming met zijn boek ‘The White Man’s Burden’ uit 2006. In een vlot geschreven verhaal geeft Easterly veel voorbeelden van de mislukkingen van ontwikkelingshulp, die ondanks alle goede intenties zijn gemaakt. Hoe kan het, vraag hij zich af, dat er na 50 jaar ontwikkelingshulp en 2,3 biljoen USD nog steeds mensen leven van minder dan één USD per dag? In zijn analyse zegt Easterly dat de grote plannen zoals de MDG’s, met alle goede intenties, eerder onderdeel zijn van het probleem dan de oplossing. Het gaat er niet om hoeveel geld beschikbaar wordt gesteld, maar dat het daadwerkelijk de meest kwetsbaren bereikt. Dit kan alleen wanneer er wordt geleerd van fouten uit het verleden en wanneer rekenschap afgelegd wordt aan de kwetsbaren zelf. Daarbij moeten we als outsiders minder pretentieus zijn, ruimte bieden voor eigen oplossingen in de ontwikkelingslanden zelf, de complexiteit van de problemen onder ogen zien en zoeken naar datgene wat in zijn specifieke context werkt.
Paul Collier
Vorig jaar zag het boek van ontwikkelingseconoom Paul Collier het licht. Met ‘The Bottom Billion’ maakt Collier een analyse van de landen waar de meest armen zich bevinden. Ongeveer één miljard mensen leeft onder buitengewoon slechte omstandigheden. Zeventig procent van deze mensen woont in sub Sahara Afrika. In totaal betreft het 58 landen die vast zitten in één of meerdere valkuilen. Collier onderscheidt de geweldvalkuil (Sudan, Somalië), de natuurlijke-hulpbronnenvalkuil (Congo), de ingesloten-door-slechte-burenvalkuil (Cambodja), en de slecht-bestuur-in-een-klein-land valkuil (Haïti). Handel zal deze landen niet helpen. Het zijn in veel gevallen fragiele staten en zij bezitten geen concurrentiecapaciteit. Hulp zal volgens Collier in het stadium van conflict ook niet veel bijdragen aan de oplossing van de problemen. Slechts in de fase van post-conflict kan hulp dienstbaar zijn. Volgens Collier zijn er drie zaken die de bottom billion er echt bovenop kunnen helpen: militaire interventie, nieuwe wetten en regelgeving voor beter bestuur en ongelimiteerde toegang tot westerse markten.
Geschreven voor CVKoers